姚晓英代表：
您提出的《关于提出刑事申诉期限和次数的建议》收悉。经认真研究，现答复如下。
我国刑事诉讼法没有对刑事申诉的期限和次数作出明确的限制性规定。一方面，使错案有机会得到纠正，充分保障申诉人的合法权益。近年来纠正的于英生、聂树斌等重大冤错案件都是十多年前判决生效且经过多次申诉的案件。另一方面，实践中出现“终审不终，无休无止”的申诉现象，既浪费司法资源，又引发与涉法涉诉信访相关的社会矛盾。但对于是否应该明确限制刑事申诉的期限和次数问题，在目前的法学理论和司法实践中尚存在一定争议，需要我们谨慎对待和深入研究。
一、关于是否明确刑事申诉期限和次数的观点
关于刑事申诉期限。第一种观点认为，申诉不应设期限，这样一方面能够充分体现我们历来坚持的实事求是、有错必纠的原则精神；另一方面，再审程序是在穷尽普通救济程序之后的特殊救济程序，很难预知新证据、新情况出现的时间，因此不能限制申诉提出的期限。第二种观点主张，申诉应当设立合理期限，这样既有利于督促申诉人及时行使权利，避免因时过境迁而给司法机关复查处理案件造成困难，又能够避免申诉人滥用申诉权，保障申诉人合法权益的有效实现。同时，对于一些在规定期限内未得到处理的确属冤错案件，审判机关、检察机关也能够根据刑事诉讼法的规定直接提起审判监督程序，且无时间限制。第三种观点认为，对申诉应区分不同情形确定是否设立期限，即基于人权保障的理念考虑，对有利于被判决人的申诉应不受时间限制，对于不利于被判决人的申诉，即经过再审程序可能将无罪改判有罪，罪轻变为罪重的，应进行合理限制。
关于刑事申诉次数。一种观点认为，申诉不应有次数限制，理由是：一方面，申诉的提出并不会影响原处理决定和裁判的执行；另一方面，申诉是申诉人寻求司法救济的最后一根稻草，如果对次数加以限制，难免会出现一些司法机关对申诉不做实质化处理，甚至以处理次数为由将确有冤情的申诉人拒之门外的情形。另一种观点主张，申诉应有次数限制，若无限制，申诉人可以就同一事实和理由向任何一级司法机关提出申诉，一次申诉被驳回后，申诉人还可以无休止地进行申诉，不仅会大量增加司法机关的工作量，造成司法资源的极大浪费，甚至还会引发社会公众对于司法机关处理决定和裁判权威性的质疑。因此，从节约司法资源、维护司法权威和保障司法机关的办案重点能够放在确有冤错的申诉案件上考虑，应对申诉次数加以限制。
二、刑事申诉检察工作中的应对措施
由于法律没有明确界定刑事申诉的期限和次数，实践中，重复申诉、缠访闹访的现象时有发生，高检院高度重视此问题，一直致力于研究如何将涉法涉诉信访纳入法治化轨道解决，实现诉访分离、依法导入、依法办理、依法终结等。近年来出台了一系列规范性文件，在申诉管辖、受理条件、不再立案复查等环节中充分考虑了申诉时限和次数的问题，符合我国现阶段公民通过申诉维护合法权益的现实需要，也与现阶段司法人员的司法能力和水平，以及案件质量现状相适应。
2014年5月，我院制定下发《人民检察院复查刑事申诉案件规定》（以下简称《复查规定》）。在《复查规定》的起草、调研、征求意见过程中，对于申诉的期限和次数问题，曾经进行了充分的论证。为引导申诉人及时行使权利，避免因期限规定的缺失所带来的一系列问题，在《复查规定》审议稿中曾对申诉的一般期限作出专门规定：“人民检察院对申诉人在原案处理决定、判决、裁定生效后或者原审被告人在原判刑罚执行完毕后两年以内提出的刑事申诉应当受理。超过两年提出申诉，具有下列情形之一的，也应当受理：（一）有新的证据证明可能改变原案处理决定的，原审被告人可能被宣告无罪或者判决、裁定有其他重大错误可能的；（二）申诉人有证据证明在本条规定的期限内曾向人民检察院提出刑事申诉，符合受理条件但是人民检察院未受理的；（三）其他认为应当受理的情形。”但在征求意见和审议过程中产生了分歧，有观点认为，我国刑事诉讼法几经修改均未直接限制当事人的申诉权，因此该条规定缺乏法律依据。同时通过对其他一些国家和地区的考察发现，对申请再审的期限作出限制的也比较少。您在建议中提到的最高人民法院《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》，对向人民法院提出刑事申诉的期限作了规定，在一定程度上弥补了刑事申诉时效的法律空白，但其在理论上和解释权限上都尚有争议。为此，我们专门就《复查规定》审议稿中申诉的期限内容征求了全国人大常委会法制工作委员会的意见。根据全国人大常委会法制工作委员会的意见，考虑到目前各方面对限制刑事申诉期限问题的认识还不一致，不宜在司法解释中规定，《复查规定》没有再对刑事申诉期限作出规定。
为了对申诉次数进行合理限制，我院近年来也作出了一些规定。例如，《人民检察院刑事诉讼规则》第594条规定：“对不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉，经两级人民检察院办理且省级人民检察院已经复查的，如果没有新的事实和理由，人民检察院不再立案复查，但原审被告人可能被宣告无罪或者判决、裁定有其他重大错误可能的除外。”另外，根据《不服人民检察院处理决定刑事申诉案件办理标准》第7条规定，案件已经两级人民检察院立案复查，且采取公开审查形式复查终结，申诉人没有提出新的充足理由的，人民检察院可以不再立案复查。结合这些规定，同时为避免因明显不存在错误可能的申诉纳入复查程序，造成刑事申诉反复复查、结而不终问题，我院在《复查规定》第20条规定：“对不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉，经两级人民检察院立案复查且采取公开审查形式复查终结，申诉人没有提出新的充足理由的，不再立案复查。对不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉，经两级人民检察院办理且省级人民检察院已经复查的，如果没有新的事实、证据和理由，不再立案复查，但是原审被告人可能被宣告无罪或者判决、裁定有其他重大错误可能的除外。”这一规定既是对限制刑事申诉次数的变通规定，同时也是对不再立案复查的条件作出的严格限制，一方面避免了申诉主体反复申诉所造成的司法资源浪费，另一方面也体现了刑事申诉保障人权的重要作用。
对于您提出的通过修改相关法律或出台司法解释，对不服法院生效刑事裁判和不服检察机关诉讼终结的处理决定分别规定刑事申诉期限和次数的建议，我们将在下一步工作中加强研究，结合司法实际，不断探索规范刑事申诉期限和次数的新思路，并且积极推动刑事诉讼法适时对刑事申诉的期限和次数作出明确规定。
最高人民检察院办公厅
2017年7月21日