张志伟诉上海市杨浦区住房保障和
房屋管理局政府信息公开案
关键词：申请内容 明确 补正程序 指导帮助
【裁判要旨】
申请人提出的政府信息公开申请是否明确的判断标准是：该申请能否指向特定的政府信息。行政机关如果认为申请内容不明确，原则上只能一次性告知申请人进行补正。在未给予指导帮助的情况下反复要求补正的，应构成滥用职权。
【案件索引】
一审：上海市杨浦区人民法院( 2015)杨行初字第7号（2015年3月24日）
【基本案情】
原告张志伟诉称：被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局（以下简称杨浦房管局）曾在对原告的信访答复中称，杨浦区征收地块均在基地正式启动前就已成立监督小组，具体评议监督小组的工作开展正常。为澄清该事实，原告向被告申请公开杨浦区152街坊D块监督小组全部成员名单，被告却认为申请内容不明确，前后矛盾。原告认为申请内容明确，被告所作告知违反法律规定，且已超过法定期限。故请求撤销被告杨浦房管局作出的杨房管信公( 2014)第6号——非申告《非政府信息公开申请告知书》的具体行政行为。
被告杨浦房管局辩称：原告申请公开的信息被告既未制作，也未获取，相关法律规定也无此文件名称，原告的申请内容不明确。被告本着负责的态度多次通知原告补正，但原告的补正内容却完全一致或基本一致，因此原告提交的材料不符合政府信息公开的申请要求，被告不再按照《上海市政府信息公开规定》（以下简称《政府信息公开规定》）作出答复于法有据，故请求判决驳回原告的诉讼请求。
法院经审理查明：2014年9月24日，原告张志伟向被告杨浦房管局提出政府信息公开申请，内容为：“要求公开杨浦区152街坊D块由居民代表参与的监督小组全部成员名单。”被告收到原告申请后，于2014年10月10日发出政府信息公开补正申请告知书，以原告申请内容不明确为由，要求其限期补正。原告于2014年10月13日提出补正申请，对文件特征描述为：“杨房局信[ 2014]第2014070884号、886、970号：我区征收地块均在基地正式启动前就已成立（居民代表等人员参加）监督小组，……经了解，具体评议监督小组的工作开展正常。根据沪府办发[ 2012]24号：区（县）房屋管理部门，承担《实施细则》规定的区（县）政府的相关具体工作。既然贵局宣称成立并在正常工作之（居民代表等人员参加）监督小组，难道是虚无缥缈，没有实体成员组成？没有人员姓名和组织结构？”被告收悉后，认为原告的申请内容仍不明确，即于2014年10月16日再次发出政府信息公开补正申请告知书，要求原告限期补正。原告又于2014年10月20日提出补正申请，对文件特征描述补正为：“杨房局信[ 2014]第2014070884号回函中宣称的‘我区征收地块均在基地正式启动前就已成立（居民代表等人员参加）监督小组，为该具体行政行为对应之公示内容。作为杨浦区152街坊D块房屋征收过程中的监督小组是唯一的，对应的公示文件具有唯一性。……本人对该文件特征指向已经明确表述，如贵局再以‘申请内容不明确，要求补正’作为回复，
请准确示明‘文件特征描述’的具体内容，……”被告收悉后，认为原告的申请内容仍不明确，于2014年10月23日第三次发出政府信息公开补正申请告知书，要求原告限期补正，另于同日发出延期答复告知书，告知答复期限延长15个工作日。原告于2014年10月27日提出补正申请，对文件特征描述调整为：“信息来源：是杨房局信[ 2014]第2014070884号回函中宣称的‘我区征收地块均在基地正式启动前就已成立（居民代表等人员参加）监督小组’，为该具体行政行为对应之公示内容；时间查询：2013年内；关键字查询：152街坊D块；内容提示：房屋征收监督机制。如贵局再认为‘申请内容不明确，要求补正’，请确切示明‘文件特征描述’的具体内容。”被告收悉后，认为原告的申请内容仍不明确，于2014年10月31日第四次发出政府信息公开补正申请告知书，要求原告限期补正。原告于2014年11月6日提出补正申请，将补正申请内容调整为：“杨房局信[ 2014]第2014070884号回函中宣称的‘我区征收地块均在基地正式启动前就已成立（居民代表等人员参加）监督小组’的具体行政行为对应之主动公示内容——杨浦区152街坊D块由居民代表参与的监督评议小组全部成员名单（简称名单）。……贵局作为杨浦区房屋征收的主体，根据沪府办发[ 2012]24号：区（县）房屋管理部门，承担《实施细则》规定的区（县）政府的相关具体工作，并承担相应的法律责任。”被告收悉后，认为原告的申请内容仍不明确，于2014年11月19日第五次发出政府信息公开补正申请告知书，要求原告限期补正。原告于2014年11月25日提出补正申请，将补正申请内容调整为：“杨浦区152街坊D块由居民代表参与的监督小组全部成员名单（简称名单）。”为此，被告于2014年12月3日作出编号为杨房管信公( 2014)第6号——非申告《非政府信息公开申请告知书》，并于同年12月4日送达原告。
原告张志伟曾于2014年7、8月连续向被告杨浦房管局信访反映征收方案和选房等问题。2014年9月11日，被告作出杨房局信[ 2014]第2014070884、886、970号信访答复，告知本区征收地块均在基地正式启动前就已成立监督小组，聘请了律师、地区人大代表、政协委员、街道推进干部、居委干部、居民代表等人员参加：在基地的信访接待处也有监委的同志接待、监督。经了解，具体评议监督小组的工作开展正常。
【裁判结果】
上海市杨浦区人民法院于2015年3月24日作出(2015)杨行初字第7号行政判决：一、撤销被告杨浦房管局作出的杨房管信公( 2014)第6号——非申告《非政府信息公开申请告知书》的具体行政行为；二、被告杨浦房管局应于判决生效之日起15个工作日内重新对原告张志伟的申请作出答复。
宣判后，双方当事人均未提起上诉，一审判决已经生效。
【裁判理由】
法院生效裁判认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）的规定，被告杨浦房管局具有对原告张志伟向其提出的政府信息公开申请作出处理和答复的职权。被告在收到原告的申请后，根据《上海市政府信息公开规定》第二十六条第一款的程序规定，作出非政府信息公开申请告知，并将告知书送达原告。
本案的争议焦点是原告的申请内容是否明确，即其对申请获取政府信息的描述能否据以指向特定的政府信息，从而具有确定的内容。对此法院认为，《政府信息公开条例》第二十条第二款第（二）项规定，政府信息公开申请应当包括“申请公开的政府信息的内容描述”。《上海市政府信息公开规定》第二十一条第一款第（二）项规定，公民、法人或者其他组织依照《政府信息公开条例》第十三条规定向行政机关申请公开政府信息的，提交的申请书应
当载明“明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”。本案中，原告的申请内容为“杨浦区152街坊D块由居民代表参与的监督小组全部成员名单”。首先，根据沪府办发[ 2012]24号文第四条规定，各区（县）政府成立评议监督小组，可以吸纳被征收人、公有房屋承租人推荐或者选举的代表参加。评议监督小组对国有土地上房屋征收与补偿工作的全过程实行监督评议。该组织虽由区（县）政府组建，但被告作为本区负责组织实施房屋征收与补偿工作的房屋征收部门，应当知晓原告申请内容中“监督小组”的规范名称，即系指“评议监督小组”。况且原告在2014年10月13日、2014年11月6日进行特征描述时，已列明了沪府办发[2012] 24号文的文号，具体指出了“监督小组”的法律依据，该描述也足以使被告知道原告申请的政府信息的指代内容。被告有关法律、法规并无此信息名称的辩驳理由不能成立。其次，被告在2014年9月11日对原告的信访答复中曾明确告知，“本区征收地块均在基地正式启动前就已成立监督小组。……具体评议监督小组的工作开展正常。”原告为确定该评议监督小组是否成立而申请公开其成员名单，并在此后的文件特征描述时，说明其申请系根据被告的信访答复而提出，明确了该信息的来源。被告既认可信访答复由其所作出，又认为原告的申请内容不明确，显然与常理不符。被告辩称原告申请的信息被告既未制作，也未获取，故无法确定其申请内容。对此法院认为，行政机关在接到政府信息公开申请后，应首先判断申请人所需为何种信息，然后再判断该信息是否为其制作或者获取并保存，进而认定是否属于公开范围，即政府信息内容的特定化并不以行政机关制作或者获取该信息为前提，被告所主张的上述理由显然不能成立。
综上，原告对申请内容的表述应该能够清晰指向其申请获取的政府信息，即系指评议监督小组全部成员名单。被告未能准确判断原告申请公开的是何种信息，在无事实和法律依据的情况下，作出杨房管信公( 2014)第6号——非申告《非政府信息公开申请告知书》，告知原告张志伟其提交的材料不符合《上海市政府信息公开规定》第二十一条规定的政府信息公开的申请要求，不适用于《上海市政府信息公开规定》，被告不再按照《上海市政府信息公开规定》作出答复，适用法律、法规错误。
【案例注解】
本案系政府信息公开案件，涉及“申请内容是否明确”的认定及补正的正当程序等法律问题与实务运作问题。
一、补正的前提是申请内容不明确
（一）申请内容明确的判断标准是能够指向特定的政府信息
《政府信息公开条例》第二十条规定，政府信息公开申请应当包括“申请公开的政府信息的内容描述”。《上海市政府信息公开规定》第二十一条规定，申请中要有“明确的政府信息内容，包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”。根据上述规定，行政机关应当合理把握“内容描述”的限度。“不能要求申请人作出具体详细的说明，如文件的标题和标号等。因为申请人没有见到文件之前，不可能对文件有具体的、详细的认
识。”“申请人的描述只要使行政机关足以知道其所要申请的政府信息是什么就可以了”。①一般来讲，如果申请内容有规范性文件上的明确依据，来源于在先行为或关联行为，与行政职权范围密切相关，以及以一般人的常识判断足以显而易见，就可以认为申请内容已明确。相反，如果使用“包括、不限于”“相关”等概括性用语．出现两个以上事项而难以确定唯一性，出现两个部门难以确定指向（联合发文的除外），属于咨询性质而不具备申请属性等，都可以认定申请内容不能指向特定政府信息，申请内容不明确。
本案中，原告的申请内容为“杨浦区152街坊D块由居民代表参与的监督小组全部成员名单”。首先，“评议监督小组”的法律依据是沪府办发[ 2012]24号文第四条规定。被告作为本区负责组织实施房屋征收与补偿工作的房屋征收部门，应当知晓该文件以及申请内容中“监督小组”的规范名称，况且原告在进行特征描述时，也列明了沪府办发[ 2012]24号文的文号，具体指出了“监督小组”的法律依据，该描述也足以使被告知道原告申请的政府信息的指代内容。其次，被告曾对原告的信访答复中明确告知，“本区征收地块均在基地正式启动前就已成立监督小组。……具体评议监督小组的工作开展正常。”原告为确定该评议监督小组是否成立而申请公开其成员名单，并在此后的文件特征描述时，说明其申请系根据被告的信访答复而提出，明确了该信息的来源。被告既认可信访答复由其所作出，又认为原告的申请内容不明确，显与常理不符。因此，原告对申请内容的表述应该能够清晰指向其申请获取的政府信息，即系指评议监督小组全部成员名单。
（二）申请内容明确并不以行政机关已制作或获取该信息为前提
本案被告辩称原告申请的信息被告既未制作，也未获取，故无法确定原告的申请内容。被告显然混淆了对信息公开内容的审查顺序。因为，行政机关没有制作或者获取过相关信息，并不代表其无法判断申请人所申请的是何种信息。否则，对于不属于该行政机关公开范围的，行政机关都要告知申请内容不明确，显然不合常理。《政府信息公开条例》第二十一条关于“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定也就没有存在的必要了。因此，行政机关在接到政府信息公开申请后，应当首先判断申请人所需为何种信息，然后再判断该信息是否为其制作或者获取并保存，进而认定是否属于公开范围。也就是说，政府信息内容的特定化并不以行政机关制作或者获取该信息为前提，被告所主张的上述理由显然不能成立。
二、告知补正原则上应以一次为限
《政府信息公开条例》第二十一条规定，“申请内容不明确……应当告知申请人作出更改、补充”。《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（八）项规定，“申请内容不明确……应当告知申请人在合理期间内补正；申请人逾期未补正的，视为放弃申请”。但对于行政机关补正告知是否只限于一次，《政府信息公开条例》及《上海市政府信息公开规定》并无明确规定。从设置补正程序的初衷来看，考虑到政府信息公开申请人不一定能够清楚、完整地表述政府信息公开申请内容，为了充分体现便民原则，法律设置了申请人补充、更改申请内容的机会，以确保申请人依法获取政府信息的权利。然而，如果在申请人不能进行有效补正的情况下仍继续要求补正，则既不利于节省行政资源，也容易助长行政机关借无休止的告知补正拖延答复甚至刁难申请人。因此，行政机关原则上只能一次性告知更改、补充。只有在申请内容经初步判断已基本明确的情况下，为保证答复的准确性，才可要求进一步补正。
本案中，被告既然认为申请人申请的内容经第一次补正后仍不明确，应及时作出相应答复，但其却在申请人补正内容基本相同的情况下，仍连续五次要求补正，并在申请人起诉到法院后才最终作出答复，显然违反了一次性告知原则。
三、在未给予指导帮助情况下反复要求补正，应构成滥用职权
《政府信息公开条例》第五条规定：“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。”根据便民原则，政府信息公开制度设置了行政机关的协助和提供便利义务。《上海市政府信息公开规定》第二十二条规定，“申请人描述所需政府信息的文件名称、文号或者确切特征等有困难，向行政机关咨询的，行政机关应当提供必要的帮助”。由于法律责任规定的缺失，实践中，该规定成为休眠条款。我们认为，该规定应与补正程序结合起来理解，赋予其效力。由于行政机关相对申请人处于信息资源占有的强势地位，当行政机关认为申请内容不明确时，应当向申请人说明理由，对当事人的补正予以指导，一次性告知申请人作出更改、补充。如果行政机关在未给予指导帮助情况下反复要求补正，应构成滥用职权。
本案中，原告在补正时明确提出了“如贵局再认为申请内容不明确，请确切示明文件特征描述的具体内容”，应视为其向被告明确提出了指导帮助的要求。况且，原告前四次都是去现场申请的，因此被告也具备指导帮助的便利，但被告在此后的补正告知书中仍未具体指明申请内容何处不明确，只是概况要求补正，应视为违反了法律规定的指导帮助义务，在此情况下其反复要求申请人补正，应构成滥用职权。