(2025年第6次法官会议纪要)
【基本案情】
中国证监会作出某《行政处罚决定书》，决定对某会计师事务所处以1000余万元罚款。该所不服，向中国证监会提起行政复议，中国证监会作出《行政复议决定书》，维持《行政处罚决定书》。中国证监会向某法院申请强制执行。该院受理后，作出行政裁定，准予强制执行中国证监会作出的该行政处罚。中国证监会向该法院申请执行，法院立案受理执行。
某会计师事务所提出异议称，该所对《行政处罚决定书》不服，其已经按照《行政处罚决定书》告知的内容在规定时间内向国务院申请最终裁决，目前正在裁决程序中。该行为视同《行政诉讼法》第97条规定的“提起诉讼”，在尚未有最终裁决结果的情况下，法院不应准予强制执行。但该会计师事务所没有提供充分的证据证明其已经申请国务院最终裁决且尚在裁决程序中。执行法院经审查，驳回其异议申请。该会计师事务所后申请复议，某高院驳回其复议申请。该所不服，向最高人民法院申请监督。
【法律问题】
经行政审判部门裁定准予执行的行政非诉案件，被执行人对法院受理执行不服提出异议的，执行部门是否应当审查，并就是否应当受理执行作出处理。
【不同观点】
第一种观点认为，行政机关是否可以申请法院强制执行已经作出的行政行为，应是行政审判部门审查、解释的专业问题。本案已经行政审判部门审查裁定准予执行，执行部门立案执行符合规定。
第二种观点认为，如被申请执行的处罚决定不是终局行政行为，执行是否应当受理存疑。执行部门有义务对此作出判断并依法处理。
【法官会议意见】
最高人民法院执行局法官会议多数意见赞同第一种观点，认为根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第160条第1款的规定，人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在7日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。即在行政机关申请强制执行前，设置了一个前置程序，由行政审判庭对申请执行的行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。该审查包含了是否符合执行受理条件的审查。对应到本案，被执行人是否已向国务院申请最终裁决及行政行为是否符合受理执行的条件等，应由行政审判部门在作出准予执行裁决的审查程序中进行确定，经行政审判部门裁定准予执行的行政非诉案件，执行部门立案执行符合法律规定，当事人提出异议认为法院不应受理执行的，属于对行政审判部门作出的准予执行裁定不服，不属于对执行行为的异议，应当驳回其异议申请，并可指引当事人通过行政审判监督程序予以救济。
【意见阐释】
本案反映的问题有一定争议，主要涉及以下几个问题的判断：一是行政非诉执行案件的受理执行条件；二是由人民法院内部哪个部门对是否符合受理执行条件予以审查；三是被执行人的救济途径。
一、行政非诉执行案件受理执行的条件
根据《行政诉讼法》第97条的规定，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”根据上述规定，受理执行行政非诉案件，必须满足公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内既不提起行政复议或诉讼又不履行这一条件，即通常所说的行政行为具有不可争力(又称形式确定力)。行政行为的不可争力，是指行政行为一旦超过法定救济期限(如行政复议或行政诉讼时效)，相对人便不能再通过法律途径争议其效力，行政行为由此获得形式上的终局性。该理论体现了法的安定性原则，避免社会关系长期处于悬而未决状态，也敦促当事人尽快行使救济权利。通常来说，不可争力的产生需满足以下条件：一是行政行为成立，即行政行为已对外作出，并送达相对人；二是救济期限届满(行政复议60日、行政诉讼6个月期限届满，且无中止、中断事由)；三是救济权告知，即行政机关须明确告知救济途径和期限；四是行政行为无重大且明显违法等无效情形。就本案而言，判断行政行为是否具有不可争力及本案是否符合受理执行条件，主要要明确两个问题：一是申请国务院最终裁决与行政行为不可争力的关系；二是申诉人是否依法向国务院申请最终裁决且尚在裁决程序中。
关于申请国务院最终裁决与行政行为不可争力的关系问题。根据《行政诉讼法》第97条的规定，行政机关可以直接申请强制执行的条件之一是行政行为相对人在法定期限内既不起诉亦不履行义务。但根据《行政复议法》第26条的规定，对国务院部门作出的行政复议决定不服有两种救济方式：一是行政诉讼；二是向国务院申请最终裁决。至于相对人向国务院申请裁决后，行政机关是否可以直接申请强制执行，法律没有明确规定，此处存在一定的规范漏洞，相应形成两种不同观点。一种观点认为，虽然相关法律之间存在一定漏洞，但从《行政复议法》把当事人不服国务院部门复议决定的救济渠道规定为两种可选择的并行途径来看，两者的效力应当是一致的。既然法律明确规定提起行政诉讼不能申请执行，那么申请国务院最终裁决的效力也应比照行政诉讼，不能申请执行，即相应的行政行为不具有不可争力。另一种观点认为，法律对此并未明确规定，是疏漏还是有意为之不得而知，如果确定当事人只要向国务院申请最终裁决，行政机关便不能申请执行的话，会导致所有省部级行政机关的行政决定无法执行，影响行政行为的效率，社会效果也不一定理想。我们认为，第一种观点更有利于保护行政相对人的权利，倾向该观点。即只要被申请执行的行政行为处于“国务院最终裁决”程序中，就没有最终确定，不具备不可争力，不符合受理执行的条件。本案中，在中国证监会作出复议决定后，如果申诉人确实依法向国务院申请最终裁决且尚在裁决程序中，相应的处罚决定就不具有不可争力，不符合受理执行条件。
关于申诉人是否依法向国务院申请最终裁决且尚在裁决程序中的问题。这本质上是一个事实认定问题，申诉人应当提供证据予以证明。本案中，行政审判部门根据案件事实和证据情况，未认定申诉人已依法向国务院申请最终裁决且尚在裁决程序中。
二、应由哪个部门对行政非诉执行案件的受理条件予以审查
对于民事执行案件，由立案部门或执行部门根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(2020年修正)第16条对受理执行的条件进行审查。如果不符合条件，裁定不予受理，已经受理的，驳回执行申请。但行政非诉执行案件具有一定特殊性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第160条第1款的规定，人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在7日内由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查，并作出是否准予执行的裁定。即在行政机关申请强制执行前，还有一个前置程序。本案中，行政审判庭即根据上述规定进行了前置审查，并作出了准予执行的裁定。但相对人却在法院受理执行后提出异议，主张其已向国务院申请最终裁决，请求驳回执行申请。对此，执行部门是否仍应审查受理执行条件，存在一定争议。一种意见认为，由于行政机关前置合法性审查的结论是作出是否准予执行的裁定，故通常情况下，该合法性审查应当包含是否符合受理执行条件的全面审查。且根据审执分离的原则，相关专业问题由行政审判庭作出判断更为妥当。因此，在行政审判庭经审查已经作出准予执行裁定的情况下，执行部门再次对受理条件审查并不合适，且容易造成人民法院内部不同部门对同一案件的受理条件得出不同结论的后果。另一种意见认为，对于行政非诉执行案件，行政审判庭作出“准予执行裁定”后，行政机关申请执行时仍然要审查是否符合执行案件立案受理条件并作出处理，执行程序中不能以行政审判庭已作出裁定为由推卸审查职责。我们认为第一种意见理据更为充分，倾向该意见。
三、关于被执行人救济途径的选择
此问题同时涉及行政非诉执行案件的执行依据问题，对此存在一定争议。第一种观点认为，根据《行政诉讼法》《行政强制法》的相关规定，行政行为或行政决定本身依法具有“执行力”，其“执行力”并非由法院准予执行裁定赋予。第二种观点认为，行政审判庭作出的准予执行裁定单独构成执行依据。第三种观点认为，行政决定和准予执行裁定共同构成执行依据，行政机关依法作出、具有执行内容、已发生法律效力的具体行政行为是执行的基础依据，而人民法院作出的准予强制执行的裁定是启动和进行司法强制执行程序的直接依据。我们认为，第三种观点更符合由行政审判部门对行政行为合法性进行审查并裁决是否准予执行的制度设计，倾向此观点。对执行依据的不同理解直接影响当事人权利救济的方式。如果认为行政行为单独构成执行依据，则会认为，尽管行政审判部门已经作出准予执行的裁定，如果被执行人提出异议，主张作为执行依据的行政行为不具有不可争力等理由，请求不予受理执行，则执行部门仍然需要对被执行人的异议进行审查并作出相应处理。如果认为行政行为是基础执行依据，准予执行裁定是直接执行依据，则在行政审判部门已经作出准予执行裁定的情况下，被执行人仍然以行政行为不具有不可争力等理由主张不符合受理执行条件的，属于对直接执行依据的异议，应当通过审判监督程序救济。
因此，根据非诉执行案件的执行依据应为行政行为和准予执行裁定的基本观点，结合前述关于受理执行条件应当由行政审判部门审查的基本结论，本案中，在行政审判部门已经作出准予执行裁定且法院已依法受理执行的情况下，被执行人又提出异议主张不符合受理执行条件的，属于对执行依据的异议，执行法院驳回异议申请，并引导被执行人通过审判监督程序救济并无不当。
综上所述，行政行为相对人对于国务院部门的复议决定申请国务院最终裁决且尚在裁决程序中的，宜认为相关行政行为不具有不可争力，不符合受理执行的条件。但应当由行政审判部门查明相关行政行为是否处于国务院最终裁决程序中等事实，并依法认定此类非诉执行案件是否符合受理执行条件，作出是否准予执行的裁定。在行政审判部门已作出准予执行裁定，执行部门依法受理执行后，被执行人又提出异议主张不应受理执行的，执行部门应不予审查，并引导其通过审判监督等程序救济。同时需要指出的是，行政审判部门在决定是否准予执行的审查程序中，应给予当事人充分发表意见的机会，必要时应当听证，以准确查明事实、充分保护当事人的权益。
《执行工作指导》总第90辑收录内容
【大法官论坛】
关于当前破产审判中的若干问题
刘贵祥
【执行局长论坛】
《关于规范刑事裁判涉财产部分执行工作的意见》理解与适用
黄文俊 毛立华 向国慧 熊劲松
系统构建“执破融合”工作格局 推动全省法院工作高质量发展
周 磊
【最高人民法院执行局法官会议纪要】
经行政审判部门裁定准予执行的行政非诉案件，被执行人对法院受理执行不服提出异议的，执行部门是否应当审查并作出处理
熊劲松 邵夏虹
【法答网执行问题精选答复选登】
诉讼案件管辖权发生变更情况下，原诉讼保全复议案件管辖法院如何确定
孙建国
执行和解中，第三人自愿在担保人提供的执行担保范围内代为履行，能否追加第三人为被执行人
尹晓春
【人民法院案例库案例选登】
合肥大某置业有限公司等关联企业执行实施案
——被执行人资不抵债且涉案主体众多的，应当坚持执破融合，充分发挥破产制度优势
王 倩
吉林某商业银行股份有限公司某支行与吉林某缘汽车零部件有限责任公司执行实施案
——抵押权人对迟延履行期间加倍部分债务利息不享有抵押物变价款的优先受偿权
李德龙
【执行热点前沿】
不动产司法处置衍生纠纷解决路径重构
——以强制交付的正当逻辑为视角
熊 杰 吴玉明
案外人执行异议之诉的多重困境与裁判进路
王毓莹 单祖果
刺破婚姻面纱：个人债务中夫妻共同财产执行的规则构建
徐新健 周青松 武 倩
执行异议之诉中非典型担保“可对抗性”的实践分析
——以功能主义担保观为视角
黄海涛
【执行程序与破产程序衔接机制专题】
执破融合：执破一体化的现实基础与优化路径
马登科 金 添 邢 波
从“衔接”到“互促”：“执破融合”机制改革的苏州实践及展望
朱劼纯 沈 丽 马亚龙
【执行管理和信息化】
全程监督之行为合法性监督
——以阅核制在执行中的适用与完善为重点
范加庆 吴 科
【调研与实证】
刑事财产性判项执行中不动产执行困境与进路
陈 艳
【地方法院案例解析】
执行程序中追加普通合伙人为被执行人的审查程序和标准
——山西某酒业公司与徐某某、韩某某等执行复议案
王少禹 徐 甜
被执行人依宣告专利权无效的决定申请再审时执行法院可依法中止执行
——深圳某电子有限公司、深圳某科技有限公司执行复议案
李焱辉