作者：张万军，江苏连云港东海县人，毕业于西南政法大学，法学博士，现任教内蒙古科技大学法学系，法学教授，内蒙古钢苑律师事务所律师。
一、本案基本事实及裁判观点
2021年3月，刘某某与湖南省南方某商贸有限公司（以下简称“南方公司”）签订《劳动合同》，约定刘某某在该公司销售部工作，月工资2500元，工作地点为公司业务覆盖区域，实行标准工作制。2022年12月，因刘某某户籍所在地拆迁，社保由村委统一购买，南方公司便与刘某某重新签订《劳务合同》，将报酬结算方式改为现金，停止为其参保，合同中还特别注明“双方确认并非劳动关系”。
但实际工作中，刘某某仍负责南方公司湘潭区域窑湾区的销售理货工作，需按公司要求完成工作任务、遵守规章制度，每日通过“今日水印相机”拍摄理货前后对比照片，发送至“南方某湘潭组”工作群打卡。除刘某某外，该区域其他工作人员均与公司签订《劳动合同》。
2023年6月3日上午，刘某某在合作商店理货打卡后，驾驶二轮助力自行车前往下一家合作商户途中发生交通事故，经诊断造成左膝关节多韧带断裂、骨折等多项损伤。交警部门认定刘某某承担事故主要责任。同年10月16日，刘某某向湘潭市人力资源和社会保障局（以下简称“湘潭市人社局”）申请工伤认定，该局受理后向南方公司送达协助调查通知书，但南方公司未在规定期限内提交材料。2023年12月8日，湘潭市人社局作出《认定工伤决定书》，认定刘某某所受伤害为工伤。
南方公司不服该决定，向湘潭市人民政府申请行政复议，复议机关维持原认定。南方公司仍不服，向法院提起行政诉讼，主张双方已签订《劳务合同》，刘某某社保关系未迁移不应视为“未参保”，湘潭市人社局无管辖权且认定时证据不足。
一审法院审理后认为，湘潭市人社局具有管辖权，工伤认定事实清楚、程序合法，判决驳回南方公司诉讼请求。南方公司上诉后，二审法院驳回上诉、维持原判。
案例来源：湖南省湘潭市中级人民法院（2025）湘03行终130号行政判决书
裁判要旨：1. 湖南省实行工伤保险基金省级统筹，未参加工伤保险的职工在生产经营地进行工伤认定，实际工作地为湘潭的刘某某虽未参保，湘潭市人社局具有管辖权；2. 双方签订的《劳务合同》仅为形式，刘某某受公司管理、需完成指定工作任务，符合劳动关系特征，且已被生效民事判决确认劳动关系，其往返合作商户途中属于工作时间和场所的合理延伸，符合工伤认定要件；3. 劳动行政部门在工伤认定程序中具有劳动关系确认权，无需以法院生效判决为前提，湘潭市人社局依据工作记录、打卡信息等证据作出认定合法；4. 湘潭市人民政府行政复议程序符合法律规定，复议决定合法有效。
二、合同名“劳务”实“劳动”，劳动关系认定看实质
本案中，南方公司以签订《劳务合同》为由主张双方不存在劳动关系，这是很多企业规避用工责任的常见手段。但法院最终认定双方存在劳动关系，核心在于劳动关系的认定不能只看合同名称，而要结合实际用工情况判断。
内蒙古钢苑律师事务所律师、内蒙古科技大学法学教授张万军指出：“《劳动合同法》明确规定，劳动关系的建立以实际用工为标志，判断是否构成劳动关系需围绕三个核心要素：用人单位是否对劳动者进行管理、劳动者是否提供的是用人单位业务范围内的劳动、用人单位是否向劳动者支付劳动报酬。这三个要素缺一不可，也是区分劳动关系与劳务关系的关键。”
从本案事实来看，刘某某的工作完全符合这三个要素。工作管理方面，刘某某需遵守南方公司的规章制度，每日通过指定方式打卡汇报工作，工作内容、区域由公司安排，甚至湘潭区域仅其一人签订《劳务合同》的特殊情况，更能印证公司是为规避责任而刻意变更合同形式；工作内容方面，刘某某负责的合作商户理货、销售推广等工作，均属于南方公司的核心业务范围，并非独立于公司业务的临时性劳务；劳动报酬方面，虽改为现金结算且标注为“劳务报酬”，但每月2500元的固定金额、按月结算的方式，与一般劳务关系中按单次服务结算报酬的特征明显不符，更符合劳动关系的薪酬支付模式。
实践中，类似企业通过签订《劳务合同》《合作协议》等形式掩盖劳动关系的情况并不少见。张万军教授提醒：“有些企业会在合同中加入‘不构成劳动关系’‘自行承担风险’等条款，但这类条款并非当然有效。如果实际用工情况符合劳动关系特征，即使合同名称是劳务合同，法院也会依法认定为劳动关系。企业试图通过这种方式逃避缴纳社保、承担工伤责任等法定义务，不仅无法实现目的，还可能因未签订劳动合同、未缴纳社保等行为承担额外的法律责任，比如支付双倍工资、补缴社保、支付经济补偿金等。”
对于劳动者而言，本案也提供了重要启示。如果遇到企业要求签订劳务合同但实际管理、工作模式与劳动合同无异的情况，要注意留存相关证据。“像本案中刘某某的工作群打卡记录、理货照片、工资领取凭证等，都是证明劳动关系的关键证据。”张万军强调，“劳动者要增强证据意识，平时注意保存考勤记录、工作安排通知、工资流水、工作证等材料，一旦发生工伤或劳动争议，这些证据将成为维护自身权益的重要支撑。”
此外，本案中提到的“生效民事判决确认劳动关系”，也并非工伤认定的前置程序。根据《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（[2009]行他字第12号），劳动行政部门在工伤认定程序中，本身就具有认定劳动关系是否存在的职权。这一规定的意义在于简化工伤认定程序，避免劳动者因劳动关系争议陷入漫长的仲裁、诉讼程序，导致工伤待遇无法及时落实。湘潭市人社局在2023年12月作出工伤认定时，虽当时相关民事判决尚未生效，但依据已掌握的证据认定劳动关系，正是依法行使这一职权的体现。
三、省级统筹下管辖权厘清，工伤认定不卡“注册地”
南方公司上诉的另一核心理由，是认为刘某某社保关系仍在公司，并非“未参加工伤保险”，应按社保经办机构所在地确定管辖权，即由长沙的社保部门管辖。这一主张涉及工伤保险省级统筹后管辖权的确定问题，也是本案的另一大争议焦点。
张万军教授解释：“工伤保险管辖权的确定，核心原则是‘统筹地区管辖’。在省级统筹实施前，我国工伤保险多实行市级统筹，用人单位注册地和生产经营地可能分属不同统筹地区，容易出现管辖权争议。而省级统筹实施后，全省范围内实现了基金统收统支、政策统一、流程统一，这就从根本上消除了注册地与生产经营地的统筹地区差异。”
本案中，湖南省已实施工伤保险基金省级统筹，依据《湖南省工伤保险经办规程》和《湖南省工伤保险基金省级统收统支实施办法》，全省工伤保险实行“收支两条线”、全额缴拨、省级统收统支统管。这意味着，南方公司的注册地长沙和生产经营地湘潭，已属于同一统筹地区。同时，《人力资源社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》第七条第三款明确规定，未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定。
从刘某某的参保情况来看，南方公司在签订《劳务合同》后已停止为其参保，虽主张“社保关系未迁移”，但社保关系存续并不等同于“已参加工伤保险”。工伤保险的参保以实际缴费为标志，未缴费即视为未参保，这是工伤保险的基本管理原则。因此，刘某某作为未参保职工，其实际工作地湘潭的社会保险行政部门即湘潭市人社局，具有当然的管辖权。
“省级统筹是工伤保险制度的重大改革，其核心优势之一就是解决了跨区域用工的工伤保险管理问题。”张万军以辽宁等地的省级统筹实践为例，“像辽宁省实施省级统筹后，实现了工伤认定、劳动能力鉴定与工伤保险业务一体化经办，统一了全省业务经办标准，参保对象在省内不同地区工作时，无需担心管辖权和待遇标准差异问题。本案中法院对管辖权的认定，正是对省级统筹政策的正确适用，也体现了工伤保险‘以生产经营地为核心’的管辖原则，更有利于保护职工的合法权益。”
对于企业而言，这一裁判观点也警示企业不能再以“注册地”为由规避属地监管。“在省级统筹背景下，企业无论注册在省内哪个城市，只要在其他地区有生产经营活动，就应当遵守当地的工伤保险管理要求，为职工及时参保。试图以注册地为由推诿责任，不仅无法得到法律支持，还可能因未履行参保义务承担更重的法律责任。”张万军补充道。
此外，本案中湘潭市人民政府的行政复议程序也值得关注。复议机关依法履行了受理、听证、延期、中止、恢复审理等程序，完全符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的规定，这也确保了复议决定的合法性和公正性。行政复议作为行政争议的重要救济途径，其程序合法性是保障复议结果公正的前提，本案复议程序的规范操作，也为行政机关处理类似争议提供了示范。
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