作者：张万军，江苏连云港东海县人，毕业于西南政法大学，法学博士，现任教内蒙古科技大学法学系，法学教授，内蒙古钢苑律师事务所律师。
一、本案基本事实及裁判观点
2018年10月8日上午7时左右，某矿业集团下属新新物业职工王甲驾驶电动自行车前往单位上班，由南向北途经某加油站北侧时发生交通事故受伤，后经医院抢救无效，于当年11月6日死亡。法医鉴定意见显示，王甲系颅脑损伤死亡。同年11月17日，王甲所在单位以“王甲于2018年10月8日在上班途中发生非本人主要责任交通事故致伤”为由，向当地人力资源和社会保障局（以下简称“人社局”）提出工伤认定申请。
2019年4月22日，人社局作出不予工伤认定决定，认为王甲的情况不符合工伤认定条件，不予认定或视同工伤。王甲的父母王乙、李丙对此不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销该不予工伤认定决定，并责令人社局重新作出行政行为。
一审法院审理查明，交警部门经现场勘验调查后，未获取事故现场照片及电动自行车受损情况照片，无法查清道路交通事故成因，也未对电动自行车受损情况、是否与机动车相撞等关键事实作出说明。王乙、李丙及用人单位均未提供其他证据证明事故系机动车相撞或接触所致，亦无其他证据能确定事故责任。从交警部门卷宗材料来看，仅有道路事故现场图、当事人陈述材料、目击证人赵丁的询问笔录及道路交通事故证明，交警部门未作出事故责任认定。此外，人社局对证人赵丁的调查笔录与交警部门的询问笔录中，赵丁的陈述存在差异。一审法院认为，现有证据仅能证明王甲因交通事故死亡，但其事故责任无法确定，唯一目击证人的证言属孤证，人社局无法推断王甲负次要责任，且行政行为需有明确法律依据，人社局无自由裁量权。综上，一审法院认定人社局行政行为证据确凿、适用法律正确、程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回王乙、李丙的诉讼请求。
王乙、李丙不服一审判决提起上诉。二审法院认为，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。而《最高人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的规定》第一条第一款明确，认定“非本人主要责任”应以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见或人民法院生效裁判等法律文书为依据。本案中，交警部门出具的道路交通事故证明结论为“现有证据无法查清道路交通事故成因”，人社局经调查也不能认定王甲系受到非本人主要责任的交通事故伤害，且法律对工伤认定中“非本人主要责任”无举证责任倒置或推定规定，王乙、李丙主张人社局无证据证明王甲负主要责任即应认定工伤的理由不成立。因此，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，判决驳回上诉、维持原判。
李丙仍不服，向山东省高级人民法院申请再审。山东高院提审后认为，本案争议焦点是人社部门在道路交通事故责任无法认定时，如何适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，是否应作出工伤认定。再审法院指出，交警部门虽未查清事故成因，但也未认定王甲负事故主要责任。人社局虽对目击证人赵丁进行调查，但赵丁在交警部门和人社局的陈述存在差异，且无其他证据佐证的情况下，人社局仅依据赵丁的陈述推断王甲所受伤害不符合“非本人主要责任的交通事故”情形，缺乏足够事实依据，也违背《工伤保险条例》保护职工合法权益的立法宗旨。原审法院认定人社局行政行为合法并驳回诉讼请求不当，应予纠正。
最终，山东高院作出终审判决：一、撤销烟台市中级人民法院（2020）鲁06行终122号行政判决；二、撤销龙口市人民法院(2019)鲁0681行初40号行政判决；三、撤销龙口市人力资源和社会保障局龙人社工伤案字〔2019〕0336号不予工伤认定决定;四、责令龙口市人力资源和社会保障局收到本判决之日起60日内重新作出工伤认定行政行为。一、二审案件受理费共计100元，由龙口市人力资源和社会保障局负担。
案例来源：山东省高级人民法院（2021）鲁行再20号行政判决书
裁判要旨：职工在上下班途中发生交通事故，交警部门因证据不足无法查清事故成因、未作出责任认定的，社会保险行政部门不能仅依据单一目击证人的矛盾陈述推断职工负事故主要责任，进而作出不予工伤认定决定。在无证据证明职工负事故主要责任的情况下，社会保险行政部门应结合《工伤保险条例》保护职工合法权益的立法宗旨，综合全案证据作出工伤认定。社会保险行政部门仅以事故责任无法认定为由作出不予工伤认定决定，缺乏事实和法律依据的，人民法院应予撤销，并责令其重新作出行政行为。
二、责任难认定时，工伤认定的立法宗旨导向作用
本案的核心争议点在于，当上下班途中发生的交通事故因证据不足导致责任无法认定时，人社部门应如何适用《工伤保险条例》作出是否认定工伤的决定。这一问题的解决，离不开对《工伤保险条例》立法宗旨的准确把握，也涉及行政机关举证责任分配的核心法理。
从立法宗旨来看，《工伤保险条例》第一条明确规定“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例”。不难看出，“保障职工合法权益”是该条例的首要立法目的，这一宗旨贯穿于工伤认定的整个流程，也是人民法院审查人社部门行政行为合法性的重要考量因素。在工伤认定案件中，职工往往处于相对弱势地位，尤其是在交通事故责任无法认定的情况下，职工一方很难提供充分证据证明“非本人主要责任”，此时若机械适用“以责任认定书为依据”的规定，将举证责任完全转嫁到职工身上，显然与“保障职工合法权益”的立法宗旨相悖。
本案中，二审法院以“无有权机构责任认定文书且无举证责任倒置规定”为由维持不予工伤认定决定，看似符合《最高人民法院关于审理工伤认定行政案件若干问题的规定》第一条的字面规定，但却忽略了该规定的立法本意。该条规定并非要求在没有责任认定书的情况下一律不予认定工伤，而是强调“以有权机构出具的法律文书为依据”的同时，赋予了社会保险行政部门调查核实权。也就是说，当有权机构未作出责任认定时，人社部门不能简单地“一推了之”，而应主动履行调查核实职责，结合全案证据综合判断职工是否存在“非本人主要责任”的情形。
从行政法举证责任分配原则来看，行政机关作出不利行政行为时，应当提供充分证据证明其行政行为的合法性。本案中，人社局作出不予工伤认定决定，属于对职工不利的行政行为，依法应当提供证据证明王甲存在“本人主要责任”的情形，而非由职工举证证明自己“非本人主要责任”。二审法院认为“法律无举证责任倒置规定，职工应举证证明非本人主要责任”，这一观点混淆了行政诉讼与民事诉讼的举证责任分配规则。在行政诉讼中，举证责任倒置是基本原则，即由行政机关对其行政行为的合法性承担举证责任，职工仅需对行政行为存在的事实及自身与行政行为的利害关系承担初步举证责任。本案中，人社局未能提供充分证据证明王甲负事故主要责任，仅依据目击证人的矛盾陈述就作出不予工伤认定决定，显然未能完成举证责任，其行政行为缺乏事实依据。
三、责任认定僵局的破解：人社部门的调查核实义务
《工伤保险条例》第十九条第一款明确规定：“社会保险行政部门自受理工伤认定申请后，根据审核需要，可以对事故进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助……”这一规定赋予了人社部门调查核实的法定职责，也是破解交通事故责任认定僵局的关键。在交警部门无法查清事故成因的情况下，人社部门的调查核实义务不仅是权力，更是保障职工合法权益的法定责任。
本案中，人社局虽对目击证人赵丁进行了调查，但并未对赵丁的矛盾陈述进行进一步核实。赵丁在交警部门陈述“大货车超过骑电动自行车男子后，该男子就倒了”，而在人社局调查时又陈述“电动自行车从大货车后面穿出来摔倒，像是被大货车刮了一下”，两次陈述在事故发生的关键细节上存在明显差异。对于这种矛盾陈述，人社局本应进一步调查核实，比如查找其他目击证人、调取事故现场周边监控录像、对电动自行车受损情况进行技术鉴定等，以查清事故真相。但人社局并未履行充分的调查核实义务，仅依据赵丁的第二次陈述就推断王甲系自身驾驶原因所致，显然属于调查核实不到位，其作出的行政行为自然缺乏坚实的事实基础。
从司法实践来看，对于上下班途中交通事故责任无法认定的情形，人民法院通常会从保护职工合法权益的角度出发，结合《工伤保险条例》的立法宗旨，对人社部门的行政行为进行严格审查。如果人社部门未履行充分调查核实义务，仅以事故责任无法认定为由作出不予工伤认定决定，人民法院一般会认定该行政行为证据不足，予以撤销。反之，若人社部门通过充分调查，收集到了能够证明职工负事故主要责任的证据，即使没有交警部门的责任认定书，其作出的不予工伤认定决定也可能被人民法院支持。
这一裁判思路对职工、用人单位和人社部门都具有重要的指导意义。对于职工而言，在上下班途中发生交通事故后，应第一时间报警并保护现场，尽可能收集现场证人联系方式、拍摄现场照片等证据，为后续工伤认定提供支撑；若交警部门无法作出责任认定，应积极配合人社部门的调查核实工作，及时提供相关线索。对于用人单位而言，应履行工伤认定申请的法定义务，主动收集并提交相关证据，配合人社部门调查，不得因担心承担工伤责任而隐瞒或拖延证据提供。对于人社部门而言，在遇到事故责任无法认定的情形时，应切实履行调查核实职责，通过多种途径查清事实，不能简单以“无责任认定书”为由推诿，要始终以《工伤保险条例》的立法宗旨为导向，平衡职工与用人单位的利益，作出合法合理的行政行为。
此外，本案也提醒我们，工伤认定涉及职工的切身利益，行政机关在作出行政行为时，既要严格遵守法律规定的程序和要件，又要深刻把握法律的立法本意，避免机械执法。人民法院在审理此类行政案件时，应充分发挥司法审查职能，对行政机关的行政行为进行全面审查，及时纠正违法或不当的行政行为，切实维护职工的合法权益，推动工伤保险制度的良性运行。
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