作者：张万军，江苏连云港东海县人，毕业于西南政法大学，法学博士，现任教内蒙古科技大学法学系，法学教授，内蒙古钢苑律师事务所律师。
一、本案基本事实及裁判观点
某劳务有限公司（以下简称“劳务公司”）因不服江门市新会区人力资源和社会保障局（以下简称“新会区人社局”）作出的工伤认定决定，将其诉至法院，原审第三人吴某（死者家属）、某广州工程局集团有限公司（以下简称“广州工程局”）参与诉讼。该案经一审判决后，劳务公司不服提起上诉，江门市中级人民法院二审审理后作出终审判决。
法院审理查明，王某（隐私化处理，死者）达到法定退休年龄后入职劳务公司，被安排至某一期项目工地从事杂工工作，双方未建立劳动关系，劳务公司亦未为王某缴纳工伤保险。2023年12月5日18时31分许，王某下班后搭乘其丈夫驾驶的二轮摩托车返回居住地，途经江门市蓬江区某交叉路口时发生交通事故，经现场抢救无效死亡。交警部门出具的《道路交通事故认定书》认定，王某对该起事故无责任。另查明，王某生前未享受城镇职工基本养老保险待遇，也未参加社会工伤保险。
2024年3月5日，吴某向新会区人社局申请工伤认定，该局于3月19日受理后，于3月26日通过公告方式向劳务公司送达《工伤认定举证通知书》。经调查核实，新会区人社局于6月11日作出《认定工伤决定书》，认定王某的死亡属于工伤情形。劳务公司项目负责人当场拒绝签收该决定书，新会区人社局遂依法进行留置送达，并在涉案工地张贴公告。
劳务公司不服该认定，向法院提起行政诉讼，请求撤销涉案《认定工伤决定书》。其上诉理由主要有三点：一是一审判决适用法律错误，王某超龄入职，不符合《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》（人社部发〔2016〕29号）规定的超龄劳动者适用《工伤保险条例》的两种情形，且一审法院未查清广州工程局是否为涉案项目参保，新会区人社局未尽调查义务；二是一审法院未依申请调取广州工程局的项目参保手续，程序违法；三是新会区人社局在劳务公司并非下落不明的情况下适用公告送达，程序瑕疵导致其未能及时行使举证申辩权。
新会区人社局答辩称，其具有作出工伤认定的法定职权，王某虽超龄但未享受养老待遇，属于超龄务工农民，其下班途中非本人主要责任的交通事故死亡，符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定，且送达程序虽有瑕疵但未实质影响劳务公司权益，工伤认定合法有效。原审第三人吴某认可新会区人社局意见，广州工程局未作出陈述。
一审法院判决驳回劳务公司诉讼请求，二审法院维持原判。法院认为，王某超龄入职但未享受城镇职工基本养老保险待遇，结合最高法相关答复及人社部规定，劳务公司应承担工伤保险责任；广州工程局的项目参保情况与本案工伤认定合法性无直接因果关系，一审法院不予调取证据并无不妥；公告送达虽有不当，但劳务公司已知晓认定结果并行使诉讼权利，无实质损害。
案例来源：广东省江门市中级人民法院（2025）粤07行终298号行政判决书。
裁判要旨：用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，虽与用人单位不构成劳动关系，但其未享受城镇职工基本养老保险待遇，在下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害的，符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定的工伤认定情形，用人单位应依法承担工伤保险责任。行政机关送达程序虽存在轻微瑕疵，但未实质影响用人单位合法权益，且用人单位无证据推翻工伤认定结果的，工伤认定决定应予以维持。
二、超龄务工人员工伤认定的法律适用边界
“实践中，超龄务工人员工伤认定纠纷频发，核心争议在于年龄是否能成为排除工伤保护的绝对障碍。”内蒙古钢苑律师事务所律师、内蒙古科技大学法学教授张万军指出，本案的关键在于厘清《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》与最高人民法院相关答复的适用关系，避免机械套用法律条文。
张万军教授分析，人社部发〔2016〕29号文第二条确实规定了超龄劳动者适用《工伤保险条例》的两种情形，即超龄前后连续在同一单位工作，或招用单位已按项目参保等方式缴纳工伤保险费。但该条款并非封闭性规定，不能据此否定超龄务工农民的工伤认定权利。最高人民法院先后作出的（2010）行他字第10号、（2012）行他字第13号答复均明确，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》。这两份答复针对务工农民群体作出特别规定，体现了司法对弱势群体的倾斜保护。
“务工农民大多缺乏稳定的养老保障，超龄后仍需务工维持生计，若仅因年龄因素剥夺其工伤保护，既不符合《工伤保险条例》‘保障因工作遭受事故伤害职工获得医疗救治和经济补偿’的立法本意，也有违公平原则。”张万军强调，本案中王某未享受城镇职工基本养老保险待遇，这是适用上述答复的核心前提。实践中，判断“是否享受养老待遇”应以是否按月领取城镇职工基本养老金为标准，仅参保未领取、享受城乡居民养老保险待遇的，均应认定为“未享受城镇职工基本养老保险待遇”，不能以此排除工伤认定。
对于劳务公司提出的“需查清广州工程局项目参保情况”的主张，张万军认为缺乏法律依据。他表示，人社部发〔2016〕29号文规定的“按项目参保”情形，针对的是新招用超龄人员（包括已享受养老待遇者）的情形，而本案中王某未参保，且其工伤认定依据是最高法针对务工农民的特别答复，与总包单位是否项目参保无直接关联。一审法院不予调取该证据，本质上是认定待证事实与案件核心争议无法律因果关系，并非程序违法。
此外，张万军补充，《工伤保险条例》第十四条第六项将“上下班途中非本人主要责任的交通事故”纳入工伤情形，并未限定劳动者年龄。本案中，王某的事故时间、路线均属于上下班合理范围，且无事故责任，完全符合该条款规定。即便双方为劳务关系，而非劳动关系，也不影响工伤认定——工伤认定的核心是“因工受伤”，而非“存在劳动关系”，这一点在超龄务工人员、劳务派遣人员等特殊用工场景中均适用。
三、行政程序瑕疵的司法审查标准与用工风险防控
本案中，新会区人社局的公告送达程序成为争议焦点之一。对此，张万军教授表示，行政行为的合法性审查需兼顾程序正义与实质正义，轻微程序瑕疵未影响当事人实体权利的，不应轻易撤销行政行为。
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十五条规定，公告送达需以受送达人下落不明为前提，且需穷尽直接送达、邮寄送达等方式后方可适用。本案中新会区人社局直接适用公告送达《工伤认定举证通知书》，确实存在程序不当。但二审法院认定该瑕疵未对劳务公司合法权益产生实质损害，这一裁判思路符合司法实践惯例。
“劳务公司知晓工伤认定事宜后，依法提起了行政诉讼，充分行使了举证、申辩和诉讼权利，并未因送达问题导致权利受损。”张万军指出，行政程序的价值在于保障当事人权利，而非单纯追求形式合规。若程序瑕疵未造成实质损害，且行政行为实体内容合法，法院可维持行政行为，这既避免了程序空转导致的司法资源浪费，也能及时维护劳动者合法权益。但他同时提醒，行政机关在执法过程中应严格遵守送达程序，优先采用直接送达、邮寄送达等方式，对企业注册地与经营地不一致的，可向其住所地、经营地分别送达，避免因程序瑕疵引发纠纷。
从用工风险防控角度，张万军教授对企业和超龄务工人员分别提出建议。对于企业而言，不应以“超龄”为由规避用工责任，尤其是建筑、制造等高危行业，应主动为超龄务工人员按项目参保等方式缴纳工伤保险，分散用工风险。若未参保，一旦发生工伤事故，企业需全额承担工伤保险待遇，反而增加经济负担。同时，企业应规范用工管理，留存考勤记录、工资发放凭证等，明确双方权利义务，避免纠纷发生后举证困难。
对于超龄务工人员，张万军建议，务工前应主动向用人单位说明年龄、身体状况及养老待遇享受情况，尽量签订书面用工协议，明确工作内容、报酬及事故处理方式。工作中注意留存考勤记录、工牌、工资转账记录等证据，发生事故后第一时间报警、就医，并及时向人社部门申请工伤认定。“务工农民维权意识相对薄弱，更需掌握基本的法律常识，避免因证据不足、超过申请期限等问题错失维权机会。”
张万军最后强调，随着人口老龄化加剧，超龄务工将成为普遍现象。立法、司法与行政机关应形成合力，进一步明确超龄务工人员工伤认定标准，完善保障机制，既保障劳动者合法权益，也引导企业依法合规用工，实现劳动关系与社会秩序的和谐稳定。
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